«Входной билет» для эффективной дипломатии
© Наталья Ярославова – Оболенская
Объединительные процессы в сложносоставной Тюменской области могут стать плацдармом для дальнейшего успешного экономического развития территории. Если стереотипы монополизации власти перестанут мешать конструктивному диалогу.
Наталья Чистякова - руководитель тюменского
представительства Ханты - Мансийского
регионального отделения Академии социальных
технологий и местного самоуправления
(Чистякова фамилия в расторгнутом браке)
Опубликовано в Уральском деловом журнале
«Директор» № 3 , апрель 2004 года
Начиная с 1992 года процессы разграничения полномочий в Тюменской области по накалу страстей напоминали эпоху передела собственности. Главной сутью противостояния субъектов Федерации нефтегазовых территорий стала борьба за право быть второй стороной в договорах и соглашениях с транснациональными нефтяными компаниями - за право управления ресурсными доходами регионов.
Сохранить и не уничтожить друг друга региональные элиты смогут в том случае, если вслед за нефтяными компаниями они начнут работать на развитие и станут хедлайнерами мировой нефтяной стратегии
На «весах» общей победы
По большому счету, Тюменская область была единой всегда. Создана она исторически позже, чем округа - с целью объединения под «ненациональным началом» двух национальных автономий. Процесс «укрупнения» прошел щадящим образом с сохранением действовавшей там исполнительной власти и функций этой власти, сложившихся до открытия нефтяных и газовых месторождений округов. После этих перевернувших историю России открытий процесс управления ресурсами сосредоточился в тюменских областных структурах: Главтюменнефтегазе, Главтюменгеологии, научных и проектных институтах. Однако создаваемая система управления ресурсами активно развивалась и в округах в виде северных нефтегазодобывающих объединений и НГДУ.
В 1992 г. новая Конституция России в одночасье ликвидировала подчинение округов области, сравняв их статус и сделав их равноправными субъектами Федерации. Практически одновременно было введено платное недропользование с огромными властными полномочиями субъектов в сфере управления ресурсами. Как следствие, между Тюменской областью, Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким округами началась жесткая конкуренция за полномочия и за право быть «сверхрегионом». Тогда область уступила округам. Сегодня вопрос о перераспределении полномочий и реорганизации власти в тюменской «матрешке» вновь актуален как никогда…
Если конкурентный потенциал «ресурсных сверхрегионов» оценить по признакам «Ресурсы», «Воля», «Стратегия», «Образец», введенным специалистом в области глобальных исследований Чарльзом Майнсом для территорий, регионов и стран, претендующих на доминирование, гегемонию, сверхпервенство (см. табл.), то можно увидеть: в 1992 г. у Тюменской области в отличие от ХМАО, по сути, не было контроля над ресурсами. Что и предопределило для области роль «бюджетного рантье», смирившегося с получением платежей за недра в областной бюджет без участия в процессе управления ресурсами в округах. Ситуация кардинально изменилась в последние годы, но и теперь нельзя судить о явном перевесе Тюменской области или Ханты-Мансийского округа (табл.2). Федеральная Воля сейчас на стороне области, но разогнавшийся локомотив югорской автономии не сбавляет скорость.
«Медвежьи услуги» встречного лоббизма
В предстоящий переходный период, когда определится окончательная формула объединения регионов, Тюменская область и ХМАО могут продолжить возобновившуюся конкуренцию. В этом случае каждым из субъектов отдельно будут проводиться работы по совершенствованию моделей управления ресурсами. В условиях всё более активной работы федеральных органов власти вызванное параллельным лоббизмом «взаимное торможение» может оказаться обоюдной «медвежьей услугой». Ведь если проанализировать последние кадровые назначения Президента Путина, то можно отметить его предпочтение представителям новой кадровой элиты России, обладающей навыками дипломатии и современной технологией согласительных процедур.
Именно цивилизованные согласительные процедуры в недропользовании и многочисленные «согласительные институты» отличают западные модели управления ресурсами от модели, функционирующей сегодня в России. Новые технологии и процедуры, внедренные на территории всех субъектов «тюменской матрешки» могли бы способствовать тому, чтобы совершенствуемая модель управления ресурсами соответствовала выходу на эффективную дипломатию.
История недропользования вместо истории Ивана Грозного
Однако до перехода к согласительным процедурам требуется преодолеть имеющий место «языковый барьер» в «диалоге» по проблемам недропользования. В одном из своих интервью вице-губернатор ХМАО Владимир Карасев отметил, что, работая над законодательством о недропользовании «представители Ханты-Мансийского автономного округа столкнулись с проблемой - с коллегами разговаривать на одном языке очень тяжело". "То, о чем мы сегодня говорим, не понимают - в силу того, что просто еще до этого не дошли". Самоучителем «языку переговоров», знатоков которого не хватает для организации эффективной дипломатии в недропользовании, при работе на уровне исполнителей могла бы стать История создания платного недропользования. Времена Ивана Грозного, Петра I или Царя –реформатора Александра не откроют нам секретов современных побед. Мир меняется и надо обращаться к новейшей истории последнего десятилетия, опыту его побед и ошибок. Подобная, к сожалению, не написанная ещё История недропользования - это «Входной билет» к эффективной дипломатии не только на региональном, но и на федеральном уровне власти.
Ханты-Мансийск, претендующий на статус наукограда, сегодня должен подняться выше практического управления ресурсами. Город должен участвовать в анализе глобальных процессов на мировых нефтяных рынках, демонстрировать нестандартное мышление, определяющее силу российской науки, аккумулировать знания истории платного недропользования в России – для эффективного использования их при строительстве новых отношений субъектов Российской Федерации…
Новые функции: новые команды
Новых полномочий в рамках работы субъектов над обновленной моделью управления ресурсами, над региональной составляющей Энергетической стратегии возникнет ещё много. Предстоит ответить на вопросы: как сохранить долгосрочный интерес инвесторов к нефтяным запасам Тюменской области, как извлечь финансовые дивиденды из стремления инвесторов и нефтяных компаний «консервировать запасы», т.е. использовать их как инструмент вложения капитала и приумножения сбережений? Необходим мониторинг стратегий топ-менеджеров нефтяных компаний, мониторинг периодической передислокации «центров прибыли», на которые сделана ставка в объединительных процессах территории. Исследования в этой сфере, несомненно, выявят новые вызовы, новые задачи, новые полномочия и функции власти, и бизнеса региона.
Кадровый вопрос в решении главных управленческих задач территорий – один из ключевых на сегодняшнем этапе. Регионам нужны квалифицированные «межотраслевые специалисты». Кадры, из послужного списка которых явствует, какой проектный опыт они имеют, в решении каких проблем были задействованы, в каких согласительных процедурах между властью и бизнесом участвовали. Не случайно об инженерном образовании много говорилось на II Международном инвестиционном форуме, прошедшем в Ханты-Мансийске в сентябре 2003 г. Показательно, что именно Югорский университет, изучив спрос нефтяных компаний и государственных структур в области управления ТЭК, обратился к мировому опыту подготовки специалистов при участии производственников, ученых, аналитиков, и др. Логичным развитием интеграции стало бы появление филиала Югорского университета в Тюмени.
Таким образом, исходя из приоритета эффективного функционирования ТЭКа, Тюменская область должна стать лидером мировой аналитики по глобальным энергетическим стратегиям XXI века, выполняющим в современном мире не только роль научных исследований, но и являющимися элементом «пиартехнологий», а также инструментом здорового лоббизма экономических интересов России. Государственные менеджеры должны по-новому осознать свое участие в регулировании недропользования на основе точного «определения координат» Тюменской области на мировом рынке запасов, рынке нефти, газа, электроэнергии, услуг транспорта и хранения. Федеральная власть ждет от Тюменской области новых идей, более совершенной модели управления ресурсами, согласованной с региональной составляющей Энергетической стратегии. Объединение области рассматривается ею, прежде всего, как шаг к эффективному недропользованию.
Конкурентного преимущества Тюменской области и Ханты-Мансийском округа
Характеристика 1992-93 гг.
Ресурсы
Территориально ресурсы контролировались округами. Юридический контроль (законодательная база, договора и соглашения между органами власти и недропользователями) - отсутствовал. Реальные центры управления недропользованием - в округах.
Воля
Федеральная «Воля» не выражена, нет явного предпочтения области или округам, но после того, как Минтопэнерго возглавил Юрий Шафранник, намечается тенденция регионализации управления запасами. Постепенно «Воля» Центра склонилась в пользу округов-победителей. В действиях областной власти - медлительность, инерционность по отношению с бывшими подчиненными в округах. В округах, напротив, - желание карьерных чиновников освободиться от «оков» прежних «областных диктаторов».
Образец
Округа направляют бюджетные средства на обучение команды специалистов опыту недропользования в странах с рыночной экономикой: Америке, Канаде (Альберта), Великобритании, Норвегии - для ознакомления с Образцом и создания собственной модели платного недропользования в регионе. Обученные специалисты округов не оставили шансов области на первенство в знаниях о зарубежных системах управления ресурсами. В отличие от округов, в Тюменской области не ставилась задача создания специально подготовленной команды.
Стратегия
Тюменская область не проявляет инициативы по созданию собственной стратегии управления ресурсами. В ХМАО в 1993 г. разработана Концепция управления ресурсами округа, которая широко анонсируется в органах власти и за рубежом. Таким образом, мировое общественное мнение склоняется к тому, что Центр управления ресурсами будет расположен в Югре. Нельзя сказать, что иностранные инвесторы полностью доверяли озвучиваемым перспективам о грядущей самостоятельности округов. Их собственные прогнозы скорее были выстроены на долгосрочном единстве Тюменской области и её «матрешечной конструкции».
Характеристика 2003-2004 гг.
Ресурсы
Территориально ресурсы контролируются округами, однако, юридически этот контроль переходит к Тюменской области. Эта тенденция может закрепиться с принятием кодекса «О недрах», что приведет к необходимости корректирования нормативной базы ХМАО, ЯНАО и Юга Тюменской области. Разграничение полномочий субъектов пока носит «фискальный характер» (бюджетный, финансовый), и в меньшей степени - технологический. Инвентаризация полномочий проведена не точно: реально их около 100, а не 41. По неразделенному «остатку» могут возникнуть споры.
Воля
Федеральная «Воля» на стороне Тюменской области. Но, как и в 1992 г она может склониться в пользу субъекта-победителя. В Тюменской области и на федеральном уровне не озвучивается понимание тенденции регионализации управления запасами. Это может привести к снижению эффективности вновь создаваемой в области системы управления
недропользованием.
У чиновников в округах появился «налет» забытой вальяжности, показательный для чиновников Тюменской области в период, когда ей подчинялись округа. В то же время наблюдается активность карьерных чиновников теперь уже Тюменской области, желающих выйти из-под «окружной доминанты». Подобно 1992 г имеет место конкуренция поколений, конкуренция «более взрослых региональных элит» с «молодыми региональными элитами».
Образец
Тюменская область до сих пор не создала команды обученных специалистов, знающих зарубежный опыт управления ресурсами. В обладминистрацию пришли отдельные менеджеры из округов, знакомые с моделью управления ресурсами в автономиях и на западе. Однако, их подготовку надо обновлять знакомством с зарубежным «оригиналом». Необходимо привлечение и профильных специалистов. Если для работы в администрации области будут привлекаться профессионалы из бизнес-структур, то также надо заниматься их переобучением на государственный менеджмент.
Стратегия
В округах отмечается консерватизм в отношении созданной там за десятилетие модели управления ресурсами, что затрудняет обновление этой модели. Идет работа над региональной составляющей Энергетической стратегии.
В Тюменской области не исключаются два варианта развития событий. Первый: сначала дублируется модель управления, созданная в ХМАО, а затем она будет обновляться под «федеральный норд». Второй: концептуально обновленная модель управления ресурсами внедряется сразу, без копирования Югорского «образца», что позволит области выйти в лидеры государственного менеджмента в недропользовании.
