Закон о недрах: головоломка для инвестора ?

©Ярославова-Оболенская Наталья Борисовна, урожденная Ярославова (22.2.1960). Экс Годунина (23.10.1981-14.4. 1991). Экс Чистякова (14.4.1991 -10.06.2014). Кандидат технических наук. Я родилась 22 февраля 1960 года в Нефтекамске, Краснокамского района Башкирской АССР

На дату публикации я урожденная Ярославова Наталья Борисовна была Чистякова Наталья Борисовна по фамилии бывшего второго мужа, кандидат технических наук с 1988 года. На дату публикации я постоянно жила в Тюмени. С 2007 года я в Петергофе, С-Петербург.

Интервью со мной по инициативе парламентской газеты Тюменской области Тюменские известия

(Курсивом выделено то, что было исключено из текста моих ответов в интервью 27 января 2005 года в парламентской газете Тюменской области Тюменские известия, но было включено в 2006 году в мою книгу "История недропользования в России: входной билет для эффективной дипломатии")

КОММЕНТАРИИ 2023 года по статье:

Закон о недрах: головоломка для инвесторов?. Де факто, это моя экспертиза проекта новой редакции федерального закона О недрах в 2005 году. Инвестиционная неожиданность и изумление инвесторов 2005»

5.11.21 от COVID умер Корепанов 26.12.47 Дума и Антипино. Смежные интервью: мое и Корепанова 27.1.05

Закон о недрах: Головоломка для инвестора?

Интервью с Н.Б. Чистяковой, к.т.н., эксперт

комиссии по защите прав инвесторов

Государственной Думы РФ III созыва

Опубликовано в Парламентской газете

«Тюменские известия», № 17, 27 января

2005 года. Переопубликовано на сайте Nashgorod.ru,

Assoneft.ru

В начале февраля 2005 года Министерство природных ресурсов намерено внести на рассмотрение Правительства РФ проект закона «О недрах». Будет ли он способствовать усилению инвестиционной привлекательности России, её регионов? В ходе обсуждения проекта развернулись бурные дискуссии

В беседе с корреспондентом «ТИ» к.т.н., эксперт комиссии по защите прав инвесторов Государственной думы РФ III созыва Наталья ЧИСТЯКОВА затронула несколько аспектов готовящегося законопроекта

-Наталья Борисовна, как показали события последних лет инвестиции в недропользование, в акции нефтяных компаний оказались весьма рискованными, в том числе и из-за «пробелов» в законах, что не раз приводило к дискуссиям и даже конфликтам. Проект нового закона «О недрах» ликвидирует эти «пробелы» или, по- прежнему, что-то остается недосказанным?

- Если говорить об инвесторах то, по-прежнему, остаются существенные проблемы правового регулирования. Во-первых, проект закона «О недрах» идет один, а не в пакете, тогда как для полного регулирования процесса нефтедобычи согласно мировой практики требуется, как минимум, 5-7 законов, к примеру, «Закон о сохранении нефти и газа», а также о сохранении иных ресурсов и содержащих их природных объектов. Во-вторых, в самом проекте закона «О недрах» очень много отсылочных норм. В частности, идут ссылки на иные федеральные законы, Постановления Правительства, нормативно-правовые акты, в том числе, ещё не созданные. И мы уже видели не раз, как дальше могут развиваться события при таком построении закона. Даже при судебном разрешении спора, сторона, нарушившая права инвестора своим действием или бездействием, будет уверять суд в том, что «рада бы» содействовать инвестициям, но поскольку, к примеру, до сих пор нет Положения, утвержденного Правительством, то и вопросы надо задавать «наверх» источникам нормотворчества

Таким образом, несмотря на «инвестиционные соблазны» типа «сквозной лицензии», и после принятия закона «О недрах» в новой редакции инвестору придется начинать свою деятельность в условиях высокой степени неопределенности, а любая неопределенность, и особенно неопределенность, связанная с законодательством, увеличивает инвестиционные риски.

-Что ещё может насторожить инвестора в новой редакции закона?

Во-первых, «подводные камни» есть в том, что по проекту закона отдельные виды минерального сырья могут быть признаны стратегическими, и в отношении них может быть установлено, приоритетное право Российской Федерации на покупку такого минерального сырья. В предложенной редакции это видится как подобие закупок для государственных нужд, и здесь, вероятнее всего, государством будет диктоваться цена, безусловно, ниже экспортной. Для инвестора это может быть «инвестиционная неожиданность», т.к. свои инвестиционные расчеты, оценку рентабельности и сроков окупаемости вложений он ведет исходя из мировых цен и своего права на экспорт добытого сырья. Проект закона предоставляет возможность расторгнуть договор, однако, право уйти с рынка, не вернув и не окупив инвестиции, не обнадежит никакого инвестора.

Во-вторых, в проекте закона имеет место следующая формулировка: «при передаче права пользования участком недр…. права и обязанности пользователя недр по договору пользования участком недр переходят к другому субъекту предпринимательской деятельности в полном объеме». В данном случае мы имеем дело с переходом прав и обязанностей по длящимся отношениям, в том числе, по исполнению проекта разработки месторождения, достижению проектных показателей и пр. При такой передаче необходимо производить оценку исполнения обязательств предыдущим недропользователем, однако, об этом в проекте закона не упоминается. То есть, необходима процедура, подобная инвентаризации, как это происходит, к примеру, при продаже квартиры. В случае с недрами, такая «инвентаризация» осложнена тем, что мы имеем дело с подземным объектом, находящимся вне визуального наблюдения. Получается, что каждый последующий недропользователь, рискует больше, чем предыдущий пользователь недр.

В-третьих, размер неустоек и штрафов, которые теперь появляются в законе, будут устанавливаться позже и может меняться. Не исключено, что появится традиционный для российских монополий 1 процент в день, или 365процентов (в сравнении с существующей ставкой рефинансирования ЦБ РФ 15-20 процентов в год цифра получается огромная). Подобное обстоятельство может изумить инвесторов. Тем более, пока в законе, не столь четко прописаны основания для введения санкций, к тому же этих оснований много.

В-четвертых, инвестор, участвующий в аукционе, с моей точки зрения не обладает необходимым объемом геологической информации, т.к. часть информации он докупает после аукциона. Кроме того, не знает он и точного текста договора. Сейчас из редакции проекта закона не ясно: будет ли он знать перед аукционом только структуру договора, только существенные условия договора или ему откроется большая детализация условий, на которых он получает права пользования недрами. Ясно, что трудно назначать цену аукциона, если ты не видишь в деталях договор. По моему мнению, в этом блоке проекта закона также не все доработано с точки зрения защиты прав инвесторов.

В-пятых, в законе есть отсылки к актам и иным документам с неясным правовым статусом. Их трудно будет отменять в суде, в случае, если в них нарушаются права инвесторов, так как суд работает только нормативно-правовыми актами, а что делать просто с «актами», решениями и т.п. не всегда бывает ясно. Подобные акты не редко используются как уловка бюрократов, хотя в случае с проектом это может быть и небрежность, с «плохими последствиями».

В проекте закона есть ещё много иных моментов, над которыми инвесторам стоит «поломать голову»

-Специалисты считают, что, проект закона «О недрах», в разработке которого участвовала довольно сильная правительственная команда (в том числе Герман Греф) сохранил в основе своей либеральную направленность и должен все-таки способствовать улучшению инвестиционного климата в российском недропользовании. Это действительно так?

- У нас в России либерализм часто отождествляется с нерегулируемым рынком. Нерегулируемого рынка в проекте закона нет. Недра, по-прежнему, остаются государственными, однако теперь, есть уточнение касательно того, что они находятся в федеральной собственности. До этого термин « государственные» можно было читать и как собственность субъекта Федерации.

Участки недр, как и прежде, не могут находиться в обороте, т.е. продаваться, отдаваться в залог. А вот рынок прав пользования недрами начинает с момента вступления закона в силу. В этом - главная новация проекта закона и его либеральный аспект. Он весьма интересен для тех, кто именуется «спекулятивным инвестором». Обращу внимание, что доля спекулятивных инвестиций в мире достигает 70-80 процентов, и тут наши стереотипы о спекуляциях, с одной стороны не очень уместны. С другой стороны, есть признаки того, что преференции (преимущества) для отдельных юридических лиц, о чем есть упоминание в проекте закона, могут создать «неравные условия даже для инвестиционных спекуляций».

По ожиданиям в недропользовании будет создано что-то подобное рынку ценных бумаг (с меньшей скоростью сделок), а потому традиционно на нём преимущества будут иметь те, кто получил права пользования недрами с использованием инсайдерской информации, и - по ценам, которые, по тем или иным причинам, можно признать демпинговыми.

В мире существует практика передачи участка недр «в работу» другому нефтяному оператору, что подобно субаренде. Но при такой «субаренде», сам «арендатор» имеет всего 2-3 % от дохода. В современной России доходы от «субаренды» муниципального и государственного имущества намного превышают эти 2-3 %. С участками недр может случиться подобная история. Я не вижу в законе каких-либо препятствий к этому.

-И все-таки создание правовой базы для нового бизнеса в виде оборота участков недр в какой-то мере рассчитано на защиту инвестиционных интересов?

- Формирование новых объектов инвестиций нельзя отождествлять с защитой инвесторов. Что касается стратегических инвесторов, т.е. тех, кто пришел надолго и с целью добывать минеральные ресурсы, то надо сказать, что их защита в законе пока носит декларативный характер. К примеру, в проекте закона упоминается о праве пользователя недр обратиться в суд в случае ущерба, возникшего в связи с бездействием власти. Однако без лишних упоминаний известно, что любое юридическое и физическое лицо в нашей стране может обратиться в суд для защиты своих интересов. Проблема сегодняшней России состоит как раз в том, что необходимость обращаться в суд в связи с бездействием власти принимает массовый характер. Ни один серьезный инвестор не решится на серьёзные вложения при изначальной установке на то, что практически все законные права придется защищать в суде. Тем более мало кто рискнет подавать иск к власти при длящихся договорных отношениях, когда власть как более сильная сторона в этих отношениях, в любой момент может подать встречный иск, применить встречные санкции в виде той же неустойки либо весьма широко истолковать норму проекта закона, о том, что пользователя недр, даже после истечения срока действия договора, могут принудить выполнить те обязательства, которые государство как сторона отношений сочтет невыполненными. Как видим, войти в эти отношения недропользования легко, выйти из них трудно.

В ситуации с «ЮКОСом» необходимость защиты интересов акционеров, иных лиц в суде возникла уже, после того как были сделаны инвестиции. А я веду речь о ситуации, когда ещё при принятии решения о вложения капитала высоки шансы того, что экономические интересы инвестора придется отстаивать в судебном процессе.

Такие «судебные перспективы» в целом снижают цену запасов. При этом я предполагаю, что упоминание о праве обращаться в суд было введено в проект закона как раз «с подачи» стратегических инвесторов, поскольку специалисты в области международного права знают заранее, как «вытащить эту формулировку в международных судах (того же Хьюстона или Стокгольма)

Запасов в мире не так много, борьба за них будет агрессивной, споры о запасах и инвестициях в них будут разрешаться с точки зрения международного права, что уже очевидно, а поэтому включение в проект закона норм о праве обращаться в суд, одну группу инвесторов, безусловно, защищает, а для другой группы, или бесполезно или пока, к сожалению, выглядят, как «издевка». Но ментальность и практика меняется, возможно, скоро и российские инвесторы научатся опираться на такие, на первый взгляд, декларативные формулировки.

-Какие ещё важные, на ваш взгляд, моменты вы хотели бы прокомментировать?

- Участие иностранного капитала в недропользовании берется под более пристальный контроль. В проекте закона есть определенные ограничения для иностранных юридических лиц, международных организаций, а также групп лиц, с участием названных организаций. Тут ограничения и антимонопольного и иного характера, т.е. участие иностранного капитала в недропользовании берется под более пристальный контроль. Однако эти же самые лица могут получить и преимущественный режим, если они «войдут» в процесс недропользования «через международные договоры», правила которых станут иметь приоритет перед нормами закона «О недрах». Я полагаю, можно считать это приглашением к переговорному процессу на межгосударственном уровне.

По проекту закона преимущества могут получить и те пользователи недр, для которых сделаны исключения в части аукциона. Закон оставляет большое поле переговоров и в части изменения условий договора в ходе добычи минерального сырья. Первоначально не самый инвестиционно благоприятный договор может теоретически с годами превратиться в благоприятный «за туже цену».

Понятие пользователя недр вызывает ряд вопросов. Есть признаки тенденции обращения взыскания на все имущество пользователя недр в случае нарушения им законов: полное товарищество, индивидуальный предприниматель …

-Наталья Борисовна, учтены ли в проекте закона принципиально важные положения, которые приходилось отстаивать власти, отраслевикам и лично Вам?

-Из того, что отстаивала я учтена необходимость компенсации победителем аукциона тех затрат, которые были осуществлены ещё за счет союзного бюджета, а также компенсации прочих бюджетных расходов на геологическое изучение участков недр.

По запасам, разведанным за счет отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, а также за счет иных бюджетных средств были вопросы. В проекте закона, теперь геологоразведочные работы за счет этих средств именуется госзаказом, как это, по сути, и было все годы. Однако введение понятия госзаказ в данных отношениях всех проблем не снимает. Я всегда была за оборот прав пользования недрами, однако не поддерживаю исключений, преимуществ и возможную торговли в убыток (демпинг). По аукционам сделаны кое-какие уточнения. Но почти нет наработок под малый бизнес: подряды и упоминания об индивидуальных предпринимателях – это мало. Не все было сказано и не все попадает «в поле интересов». Могут не совпадать и концепции, что бывает часто обусловлено разным ракурсом взгляда.

Главная проблема состоит в том. Что постановка многих задач была сделана не в 2004 году, а более десяти лет назад. Законодательное же оформление они получают только сейчас, да и то часто половинчатое. Это недопустимое отставание в сопоставлении со сроками разработки месторождений, длящимися от 15 до 25 лет.

-Субъекты федерации, муниципальные образования полностью отсутствуют теперь в системе недропользования?

- Муниципальные образования по проекту закона лишились права на так называемый нравственный налог, а также права согласовывать различные социально-экономические условия. Для инвестора это хорошо. Если муниципальные образования хотят сохранить за собой право голоса и участия в переговорах, то они могут грамотно войти в процесс через экологию.

-Вы имеете в виду, что наряду с уплатой налогов недропользователям вменялось в обязанность содержать социальную сферу, а также участвовать в различного рода благотворительных акциях?

- Я бы тут разграничила. Если поддержка социальной сферы была законодательно утверждена, то такого понятия как нравственный налог, юридически не существовало. А потому он носил не обязательный , а скорее , добровольно принудительный характер.

Муниципальные образования утратили возможность сохранить власть на недропользование относительно подземных сооружений местного значения, недропользования в контексте гражданского строительства. В прежнем законодательстве были к этому неплохие посылы, и муниципалитеты могли сделать своевременные наработки. В период моей работы в Тюменской городской Думе мы даже обращались в администрацию области и в Правительство РФ, но не было последовательной воли. Результатом можно считать только то, что тема получила дальнейшее развитие в проекте закона. Кроме того, этому препятствуют застройщики, так как они попадают под дополнительный контроль, а лобби застройщиков очень сильное. В целом Тюмень не смогла подняться до уровня Санкт—Петербурга, где уже много лет мыслят категорией топливно-энергетического комплекса города, а не на уровне департамента ЖКХ, как у нас.

Однако теперь все это передается на уровень субъекта Федерации. Если субъекты Федерации, в свою очередь, сейчас не поднимут этот «пласт», то потом надо будет сетовать только на себя. Сложность нормативного регулирования здесь состоит в том, что нет аналогов нормативных актов на федеральном уровне, которые можно было бы как обычно продублировать. –

-Значит, придется изрядно потрудиться местным законотворцам?

- Думаю, да. Самый же главный региональный аспект состоит в том, чтобы в Тюменскую область надолго пришли инвестиции неспекулятивного характера , а для этого важно продолжение участия региона в обсуждении как концепции , так и деталей редакции проекта закона , потому что все это определяет инвестиционный климат на территории и , следовательно, доходы региональной экономики.

Сам проект закона более 100 страниц. О нем можно уже сейчас писать книгу. Поэтому о региональном аспекте надо говорить отдельно, также как, к примеру, об аспекте анализа разработки, который с моей точки зрения, опять оказался в забвении.

Беседовала журналист Светлана Глотова

Все материалы раздела «Новости, комментарии, ремарки»